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    miércoles, febrero 15, 2017

    El "desbarajuste" de la unidad tributaria (1)

    La UT

    La unidad tributaria (UT) es una medida referencial (o virtual, o ficticia) con la que se pretende mantener actualizadas o normalizadas las magnitudes tributarias establecidas en algunas leyes y reglamentos. Esta normalización se hace (bueno, así era cuando se hacía lo correcto) por una aproximación homologada entre esa magnitud referencial y el índice de inflación.


    La idea básica es la de expresar los montos en UT (en multiplos o en fracciones de esta) de manera que no haga falta cambiar el textos de las leyes y reglamentos en la medida en que el dinero pierda valor y se afecten las magnitudes tributarias, sino que al ajustar la UT, de manera dinámica, todos los montos expresados en ella quedaran ajustados (por decirlo de una manera sencilla, casi a tiempo real).

    Su origen se remonta a la mitad de la década de los noventa, entonces la inflación ya era un fenómeno estructural, habíamos reconocido que no solo que estaba presente sino que iba a seguir estándola por mucho tiempo. Para entonces, cada año debían reimprimirse las mismas leyes y reglamentos con la única diferencia de sus valores actualizados. Hasta que se comenzó a aplicar la UT.

    En economías estables, no inflacionarias, su uso y aplicación son innecesarios, los efectos de perdidas de valor de la moneda son a muy largo plazo, por lo que no resulta molesta la actualización legislativa para evitar desequilibrios tributarios. Pero cuando aparece esa nefasta enfermedad (la inflación) se corre el riesgo de que se desactualicen las tarifas, por tanto se pierda la progresividad impositiva y se termine "exigiendo" demás a los contribuyentes, lo cual no es una condición optima de ningún sistema fiscal sano.

    Con el tiempo, en virtud de que la UT permitía un ajuste por inflación automático, comenzó a ser usada para expresar y mantener actualizadas no solo las tablas de tarifas de impuestos, sino también exoneraciones al IVA, montos de las multas, sanciones, sucesiones, donaciones, tasas, aranceles, registro de dominios de Internet, timbres fiscales, registros, notarías, tribunales, inscripciones en instituciones educativas, etc.

    Sin embargo, una de las magnitudes más importantes para la población común venezolana es la "cesta ticket" (una especie de bono de alimentación que se ha usado en este país para evitar los beneficios prestacionales del salario) que se cobra proporcional al valor actual de la UT.

    Una revisión normativa

    Revisemos el artículo 131 del Código Orgánico Tributario:

    La Administración Tributaria tendrá las facultades, atribuciones y funciones que establezcan la Ley de la Administración Tributaria y demás leyes y reglamentos, y en especial:
    ...
    Numeral 15. Reajustar la unidad tributaria (UT) dentro de los quince (15) primeros días del mes de febrero de cada año, previa opinión favorable de la Comisión Permanente de Finanzas de la Asamblea Nacional, sobre la base de la variación producida en el Índice Nacional de Precios al Consumidor fijado por la autoridad competente, del año inmediato anterior. La opinión de la Comisión Permanente de Finanzas de la Asamblea Nacional deberá ser emitida dentro de los quince (15) días continuos siguientes de solicitada.

    Como se puede observar, la norma recoge la esencia teórica de este instrumento (cosa que no siempre ocurre) y mantiene como espíritu normativo su función lógica y económica.
     
    Pero conviene revisar algunas de los elementos que expresa este artículo:

    a) El responsable de determinar el ajuste de la UT es la Administración Tributaria, es decir, el SENIAT; por ende este órgano es el autor de este desbarajuste que más a delante va a observar.

    b) Se requiere de la "previa opinión favorable" de la AN, esto lógicamente es una medida de control por parte de un poder representativo que coadyuva a evitar "desbarajustes". Supongo que de no ser favorable esta opinión, el SENIAT tendría que reajustar ese valor.
     
    Sin embargo, en el marco del decreto de emergencia económica actualmente vigente, se contempla:

    Articulo 2. Con fundamento en la declaratoria del Estado de Excepción y Emergencia Económica a que refiere este decreto, podrán ser restringidas las garantías para el ejercicio de los derechos consagrados en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela...
    ...
    Numeral 12. Facultar a la Administración Tributaria para reajustar la Unidad Tributaria (U.T.) con base a los análisis técnicos que corresponden prescindiendo de cualquier trámite que involucre a otros Poderes Públicos, cuando éstos se encuentran inhabilitados legal o judicialmente para hacerlo...
    ...

    Por tanto, fácticamente no hace falta la opinión favorable de la AN. El terreno para el "desbarajuste" está abonado.

    c) La variación debe hacerse en base al comportamiento del INPC, acá, en la violación de esta condición está precisamente el "desbarajuste", la desnaturalización de la UT es que no está homologando los valores al nivel general de precios, por tanto, su existencia no se justifica.

    Cuando se hacían las cosas bien

    Observemos el siguiente gráfico. (Click en el gráfico para ampliar)


    Desde la implementación de la UT en 1994 hasta el año 2006, el valor de la misma se ajustaba al nivel del índice de precios según corresponde con la norma y con la única lógica aplicable desde el punto de vista económico.

    Este ha sido el periodo en el cual podemos hablar de eficiencia fiscal real, los niveles de cumplimiento de las metas impositivas no se correspondía con incrementos de la presión tributaria sino con una verdadra gestión recaudadora.

    Era la época en que podíamos señalar al SENIAT como ejemplo de una institución modelo...

    El rezago observado en la gráfica obedece a que la UT de cada año se homologaba en base al índice de inflación del año anterior.

    El desbarajuste o la desnaturalización de la UT

    Miremos esta segunda gráfica.


    Es a partir del año 2007 cuando comienza el "desbarajuste", era la época en la cual se despedía del SENIAT el Superintendente Vielma Mora (2007-2008), a quien muchos le atribuyen haber sido el impulsor de la transformación del SENIAT en una institución de máxima eficiencia. Justo después de su salida comenzamos a registrar un divorcio entre la UT y el índice de precios (Quizás él si tenía algo que ver en eso de la eficiencia tributaria).

    Si compara esta gráfica con la primera puede evidenciar la perdida del paralelismo entre las dos variables en cuestión,

    Pero para ser justos, en la segunda gráfica podemos notar dos etapas claramente identificables:

    a) De 2007 a 2012: en la cual se separan ambas magnitudes, pero manteniendo una diferencia más o menos constante, que oscilaba en promedio, con muy poca dispersión, en torno a un 10% (que tenía la inflación por encima de la UT).

    b) Año 2013. pareciera que se recupera un poco la esencia de la UT. 

    c) De 2013 a  la actualidad: en el cual se da el "desbarajuste" mayor. Su inicio coincide con el inicio de la caída sostenida de los precios del petróleo a nivel global.

    Una revisión desde los índices

    Estas etapas quedan más evidenciadas cuando revisamos de cerca el comportamiento de estas variables.

    Justamente el índice de precios tiene como base el año 2007, para comparar el comportamiento estimé un índice de variación del la UT con base 2007 (es decir, establecí una base común en la cual ambas variables (UT e inflación) van a tener un valor de 100% -en 2007- y a desde ese punto evaluamos su dinámica acumulada). Para verlo más de cerca (como un efecto zoom) usé estadísticas mensuales.

    La siguiente gráfica nos muestra el comparativo entre las variables estudiadas desde 2007 hasta 2012. La etapa donde comienza a perderse el paralelismo, pero que aún no se presenta el "desbarajuste".


    Podemos observar como pariendo del año base, el ritmo de crecimiento de la UT no se distancia mucho del ritmo del indice de precios. aunque es en el año 2010, donde los ritmos de variación comienzan a distanciarse progresivamente.

    Esta otra gráfica nos muestra el comparativo entrando ya en el "desbarajuste".


    Recapitulemos, la función (expresada en términos geométricos) de la línea azul (la UT)  es tratar de parecerse a la linea roja (la inflación). Evidentemente esto demuestra que esa función no se cumple.

    ¿Cuanto debió expresar en bolívares una UT en 2016?

    Mucho más de lo que expresó.

    Para estimar este monto simularemos que en cada año, a partir de 2006, la UT se ajustó en febrero según el índice de precios del año anterior.

    El resultado queda plasmado en esta gráfica (¡atentos, que usé escala logarítmica!).


    Como se puede observar, de no haberse "desbarajustado" la UT, el valor de esta durante 2016 hubiese sido cercano a los 422 bolívares (en vez de 177 Bs.). De resultar cierto el escenario en el cual la inflación de 2016 resulta en una variación de 800% (mi escenario pesimista) entonces el valor correcto de la UT para este año en curso debería estar rondando los 1.593 bolívares.

    Efectos del desbarajuste

    Son muchos los efectos que produce esta disociación entre la UT y el indice de inflación, todos en absoluto son negativos tanto para los ciudadanos como para el mismo gobierno (incluso acumulando un alto costo político que hasta ahora ha pasado desapercibido, pero que tarde o temprano va a tener que enfrentar).

    Por lo pronto se afectan muchas tarifas, tasas, aranceles, etc. Muchas instituciones públicas cobran en base a la UT, estos montos se han quedado rezagados en función de la elevada inflación.

    Se ha transformado al ISLR en un impuesto injusto, confiscatorio y regresivo (por tanto inconstitucional), en virtud de que a pesar de que el salario real progresivamente se va devaluando (a pesar de los aumentos nominales).

    La cesta ticket también ha perdido poder de compra por estar estar expresada en una UT que no se actualiza correctamente.

    Por tanto, hemos visto al Presidente improvisar medidas para protegernos de "desbarajuste" que su propio gobierno ha producido. Con cierto desespero, cada año emite un decreto de exoneración de rentas para el ISLR, por cada vez mayores mayores cantidades de UT.

    Tambien lo hemos visto aumentar el numero de UT de la cesta ticket, sin que con esto pueda evitar la perdida del poder de compra de ese beneficio.

    Las tarifas, aranceles y tasas de algunas instituciones que se expresaban en UT se han vuelto deficitarias; por tanto algunas han dejado de usarla o han tenido que aumentar las cantidades de UT proporcionales a los pagos que exigen.

    Se ha vuelto a la costosa y lenta reimpresion de todo tipo de normativa vinculada a la UT, por tanto hemos retrocedido mas de 20 años en el tiempo.

    Finalmente, el SENIAT puede andar presumiendo una eficiencia que realmente perdió hace mucho tiempo. Las superaciones de metas de recaudación no obedecen a su esfuerzo sino al incremento de la presión tributaria que está implícita en el "desbarajuste" de la UT. Es como ganar una carrera de velocidad cortando camino.

    En próximas entregas explicaré mas a detalle algunos de estos efectos...


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